Strategické plánování rozvoje cestovního ruchu – jen divadlo pro Brusel?

Ing. Martina Pásková,
RNDr. Jan Srb

Úvod
Strategické plánování jakožto metoda, která umožňuje řídit a realizovatdlouhodobé koncepční změny, se v územním rozvoji začala používat v 70.letech nejprve v USA a nedlouho poté také v západní Evropě. Na rozdíl odUSA začalo být strategické plánování v Evropě používáno v 80. letech zejménav kontextu stále sílícího významu regionální politiky tehdy Evropskéhospolečenství, což vedlo k některým odlišnostem v jeho filozofickém pojetíi praktické realizaci. Základní principy strategického plánování byly vestátech ES, resp. EU aplikovány při přípravě programových dokumentů regionálnípolitiky (RDP, ROP, SOP), což nepřímo ovlivnilo chápání důvodů, proč sestrategické plány realizují. Programové dokumenty regionální politiky jsoukoncipovány jako nástroj umožňující provádět koordinovanou a efektivnípodporu regionů prostřednictvím finančních nástrojů. Vzhledem k tomu, žejsou programové dokumenty zároveň podmínkou pro čerpání prostředků v rámciregionální politiky, a to nejenom na úrovni EU, ale i na úrovni států (vizv ČR např. Program obnovy venkova), začalo být strategické plánování doznačné míry chápáno nikoliv jako nástroj umožňující dosažení změn na základědohody relevantních subjektů v území, ale spíše jako „vstupenka“ k dotačnímtitulům, z nichž jsou alokovány prostředky na základě příslušných principůregionálních politik.

V ČR bylo používání metody strategického plánování v územním rozvojispojeno nejenom se zaváděním státní regionální politiky, ale zejména spřípravou na strukturální politiku EU. Výše uvedený posun v chápání strategickéhoplánování zde tedy nejenom „zdomácněl“, ale byl navíc posílen faktem, žezde byl tento plánovací mechanismus aplikován v době, kdy se lokální samosprávateprve formovala. V řadě případů mělo zpracování strategického plánupouze posloužit k získání prostředků z dotačních titulů a jeho realizacebyla vnímána jako byrokratická překážka na cestě k financování jednotlivýchprojektů.Ve svém důsledku znamenal tento přístup k strategickému plánováníurčitou diskreditaci celé metody. Nejasné představy zadavatelů o tom, coznamená strategické plánování, pak nepřímo „zjednodušily“ práci zpracovatelům,kteří při řízení a facilitování procesu používali často velmi šablonovitépřístupy.

Přestože je aplikace strategického plánování v územním rozvoji spojenataké s dalšími problémy, které vyplývají z jeho formální i obsahové nejednotnosti,musíbýt tato metoda chápána jako účinný nástroj, pomocí kterého je možné dosáhnoutv území plánovaných změn na základě širokého konsensu klíčových aktérůs často velmi odlišnými zájmy.

Strategické plánování v cestovním ruchu
Cestovní ruch je obecně vnímán jako významné a perspektivní odvětvílokálních, resp. regionálních ekonomik (regionálního rozvoje vůbec), cožmůže dokumentovat fakt, že se rozvoj cestovního ruchu objevil mezi hlavnímirozvojovými prioritami ve většině dosud zpracovaných strategických dokumentůměst nebo regionů v ČR. Rozmanitost subjektů působících v cestovním ruchua zároveň snaha o systematický rozvoj tohoto odvětví na úrovni státní iregionální vedla přirozeně k diskusím o možnosti použití metody strategickéhoplánování také v oblasti cestovního ruchu.

V první verzi Státní koncepce cestovního ruchu schválené v roce 1999bylo uvedeno rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj podporovat vzniktzv. marketingových studií cestovního ruchu. Prostřednictvím České centrálycestovního ruchu bylo v roce 2001 finančně i metodicky podpořeno zpracováníprvních marketingových studií, které byly v zadávacích podmínkách pro zpracovatelekoncipovány jako Strategie rozvoje cestovního ruchu. Nutno ovšem podotknout,že připravená metodika byla skutečně pojednána spíše jako podklad pro marketingověorientované materiály než pro rozvojové strategie. Původní předpoklad,že budou tyto „Strategie“ realizované v rámci tzv. Marketingových regionůČCCR byl opuštěn, a to nejen z důvodu problematického vymezení těchto dojisté míry uměle vytvořených regionů, ale zejména v důsledku zahájení činnostikrajů. V současné době se Strategie rozvoje realizují nebo připravují krealizaci v jednotlivých krajích s cílem, že výsledný dokument bude sloužitjako programový rámec v oblasti cestovního ruchu pro krajská zastupitelstva.

Zpracování regionálních strategií cestovního ruchu nebylo ovšem iniciovánopouze centrálními orgány (top-down přístup), ale také lokálními subjekty(bottom-up přístup), a to zejména v těch lokalitách a regionech, kteréjsou „všeobecně“ vnímány jako přirozené turistické celky. Výsledkem bylozahájení zpracování podobných dokumentů v „turistických regionech“ Šumava,Český ráj, Krkonoše nebo Jeseníky. Realizace regionálních strategií rozvojecestovního ruchu v dvou typově odlišných regionech – krajích (administrativnícelky) a „přirozených“ regionech cestovního ruchu navozuje otázku kritériípro vymezování vhodného typu a velikosti územního celku pro aplikaci strategickéhoplánu tohoto typu.

Jedním ze základních předpokladů úspěšnosti metody strategického plánováníje tedy správná volba území. „Standardní“ strategie, které řeší komplexnírozvoj území, je vhodné realizovat v regionech, jež vykazují určitou vnitřníintegritu danou spádovostí regionálních procesů do centra vymezeného území(dojížďka za prací, do škol atd.). Vztahová sounáležitost takových celků(tzv. komplexní vztahové regiony) zároveň podmiňuje vznik společných zájmů,ale i problémů, jež mohou být v rozvojovém dokumentu koordinovány, resp.řešeny (jestliže v centru regionu mají zavřít podnik, který zaměstnávátaké obyvatele širokého okolí, pak to bude jistě zajímat i představiteleokolních obcí).
Sektorovou strategii rozvoje cestovního ruchu je vhodné realizovatrovněž pro území, jež vykazují určitou vnitřní integritu, v tomto případěale trochu jiného typu. Vznik společných zájmů v území je z tohoto hlediskapodmíněn zejména předpoklady pro rozvoj určitých forem cestovního ruchunebo tvorbu společných produktů. Jedná se tedy o územní celky, které narozdíl od komplexně integrovaných regionů vykazují územní sounáležitostbuď díky společným jevům relevantních z hlediska cestovního ruchu odlišujícíchje od jejich okolí (tzv. homogenní regiony cestovního ruchu např. Českýráj, Šumava, Krkonoše), nebo jde o „destinační regiony“ (tzv. dílčí vztahovéregiony), jejichž tmelem jsou společné regionální procesy cestovního ruchu,zejména exkurzionismus čili jednodenní návštěvnost z destinačního jádrai do něj a odběratelsko-dodavatelské vztahy. Význam destinačního jádra(nebo jader v případě vícejaderného regionu) a potažmo velikost destinačníhozázemí jsou tak určeny intenzitou a dosahem zmíněných destinačních procesů.Tyto regiony je samozřejmě nutné brát jako dynamické územní celky jak zhlediska jejich absolutní velikosti, tak z hlediska relace mezi velikostídestinačního jádra a jeho zázemí.

Ideální region CR by tedy vznikl tehdy, pokud by nastala shoda mezihranicemi komplexního regionu, „sektorového“ regionu a administrativníhoregionu. V realitě je ovšem nezbytné hledat nejpřijatelnější kompromis,nejlépe se zřetelem skladebnosti těchto z různých hledisek vymezených regionů.

Zde se dostáváme k jednomu z klíčových problémů strategických plánůpro oblast cestovního ruchu. Většina významných regionů cestovního ruchuv České republice je hranicemi vyšších územně správních celků rozdělenaa naopak většina krajů netvoří ani jevově sourodé, ani vztahové„přirozené“celky cestovního ruchu.Určitou výjimku v tomto ohledu představujekraj Vysočina a do určité míry také Karlovarský kraj, Jižní Čechy neboJižní Morava.

Zpracování regionálních plánů rozvoje cestovního ruchu je smysluplnév obou výše uvedených a typově odlišných regionech, což vyplývá z částečněrozdílného zaměření tohoto dokumentu na krajské úrovni a na úrovni regionucestovního ruchu. Krajská zastupitelstva potřebují dokument (program),který by v oblasti cestovního ruchu jasně specifikoval, které aktivitynebo projekty cestovního ruchu je vhodné podpořit či potlačit nebo prokteré je nutné vytvářet určité podmínky. Přestože dochází k územnímu překrývánístrategií realizovaných na úrovni krajů a turistických regionů, je možné,aby se oba typy dokumentů spíše doplňovaly, než vylučovaly. Zatímco krajskéstrategie jsou zamýšleny jako programový dokument krajských zastupitelstev,a tedy mechanismus, který zajistí efektivní podporu cestovního ruchu vdaném administrativním celku, jsou strategie cestovního ruchu v „turistických“regionech iniciovány především z důvodu, aby byl zajištěn jednotný koncepčnírozvoj v území přirozeně integrovaném základními procesy cestovního ruchu.Na rozdíl od krajských strategií je jedním z hlavních úkolů strategií vregionech cestovního ruchu vytvořit institucionální rámec a organizačnístrukturu pro rozvoj, podporu a systematickou koordinaci aktivit cestovníhoruchu. Takovéto institucionální prostředí samozřejmě zaručuje vyšší míruapolitické kontinuity strategického rozvoje cestovního ruchu, než je tomuv případě krajů. Pokud je region cestovního ruchu administrativně rozdělen(extrémní příklad v ČR představuje turistický region Český ráj, který jerozdělen do 5 okresů, 3 krajů a 2 jednotek NUTS II), je rovněž významnýmcílem rozvojové strategie vytvořit mechanismus spolupráce mezi kraji.

Rozdílné institucionální prostředí, ve kterém oba výše popisované typystrategických plánů cestovního ruchu vznikají, do jisté míry ovlivňujíjejich obsahové zaměření. Jestliže chápeme strategii jako koncepční dokumentorientovaný na dlouhodobé cíle a program jako taktický střednědobý dokument,který navazuje na strategii a specifikuje aktivity a jejich časový a finančnírámec, pak na úrovni krajů by měl být kladen větší důraz na „programové“řešení, zatímco v případě regionů cestovního ruchu by měl být akcentován„strategický“ přístup.To by mělo být dáno také tím, že na úrovni krajůje možno v případě strategií cestovního ruchu navázat na již zpracovanékomplexní strategie sociálně-ekonomického rozvoje, které zpravidla cestovníruch vyčleňují jako jednu z rozvojových priorit. Naopak při strategickémplánování regionů cestovního ruchu chybí nejenom jakýkoliv základní koncepčně– metodický dokument, ale velmi často také řídící struktury, které by rozvojcestovního ruchu v území koordinovaly. Do jisté míry je koordinace aktivitcestovního ruchu zajištěna existencí chráněných území, které vytvářejízpravidla homogenní (jevově sourodé) regiony cestovního ruchu. Je všakzřejmé, že tato území prostorově i funkčně pokrývají jen určitý výsek řešenéreality. Daleko vhodnějšími pro strategické plánování se zdají být vztahové(mohou být i jevově nesourodé) regiony cestovního ruchu, kde je klíčovýmproblémem dělba moci a funkcí (kompetencí, vertikálních a horizontálníchvazeb) mezi destinačním jádrem a jeho zázemím.

Následující tabulka uvádí základní srovnání obou typů strategií cestovníhoruchu z hlediska různých aspektů:
 

Marketingové zaměření strategických plánů rozvoje cestovního ruchu
V souvislosti s přípravou Strategických plánů, resp. Programů cestovníhoruchu, které mají představovat výchozí koncepční dokumenty na úrovni krajůnebo regionů cestovního ruchu, je vhodné diskutovat některá specifika těchtodokumentů, která je odlišují od komplexních strategií územního rozvoje.Cílem zde není podat obsáhlý komentář k vybraným aspektům těchto strategií,jde spíše o snahu otevřít některé otázky, které se zpracováním těchto dokumentůúzce souvisí.
V první řadě je třeba zdůraznit nutnost marketingového přístupu kezpracování strategií cestovního ruchu. Aplikace základních marketingovýchnástrojů a postupů při sestavování a zejména při implementaci strategickýchplánů je s ohledem na charakter odvětví zcela nezbytná. Strategie cestovníhoruchu by z tohoto hlediska (mimo jiné) neměla postrádat:

1) segmentaci trhu (poptávky)
Na základě vhodně vybraných kritérií (segmentačních základen) je důležitéprovést segmentaci trhu, tzn. rozdělit trh na různé skupiny návštěvníků,které mají společné charakteristiky. Přestože existuje celá řada segmentačníchzákladen, pro potřeby rozvoje cestovního ruchu v území se považuje za nejvýhodnějšípoužití geodemografických a sociálních kritérií (místo původu návštěvníka,věk, sociálně-ekonomický statut). Skutečně strategická segmentace všakvychází z mise, vize a priorit strategického plánu a segmentační báze pakzohledňují ty aspekty segmentů, které souvisejí s přijatelností rozvíjenéhocestovního ruchu pro uživatele destinace(místní obyvatele a jejichživotní prostředí, návštěvníky, podnikatele), jde tedy především o délku,opakovanost a sezonnost pobytů, formu (motivaci) návštěv atd. Vhodnou datovouzákladnu pro segmentaci trhu může tvořit výběrové šetření návštěvníků,které by mělo být součástí analytické části.

2) výběr cílových skupin návštěvníků
Jedna z klíčových částí marketingové strategie, která rozhoduje o základníorientaci návrhové části. Výběr cílových skupin by měl vycházet ze segmentacetrhu, přičemž při výběru cílových skupin je možné použít různé přístupy.Cílové skupiny přitom mohou být definovány poměrně široce, nebo naopakvelmi úzce (tržní výklenky), vhodná může být v řadě případů i kombinaceobou těchto přístupů. V praxi je tato fáze bohužel často podceňována, případněje zcela vynechána. Pokud nejsou definovány alespoň rámcově cílové skupinynávštěvníků, pak jsou produkty navrhovány jakoby pro všechny potenciálnínávštěvníky, což může vést nejenom k určité nekonzistenci a bezbřehostistrategie, a tudíž i k nízké efektivitě navrhovaných řešení. Klíčovýkrok spočívá v sestavení kritérií pro hodnocení současných a potenciálníchsegmentů, tato kritéria musí opět reflektovat zájmy a potřeby stěžejníchzájmových skupin uživatelů území destinace. Marketing pak může pomocí vhodnýchnástrojů stimulovat návštěvnost segmentů, které jsou hodnoceny jako nejpřínosnějšípro danou destinaci.

3) Aplikace marketingových nástrojů v návrhové části strategie
Použití marketingových nástrojů (tzv. marketingový mix) tvoří základníprincip marketingu a v kombinaci se segmentací trhu a výběrem cílovýchskupin jádro marketingové strategie. Stejně jako v případě komplexníchstrategií sociálně-ekonomického rozvoje by měla mít návrhová část sektorovéstrategie cestovního ruchu hierarchickou strukturu, která by ale díky použitímarketingového přístupu měla mít výrazně silnější vertikální vazby mezijednotlivými úrovněmi plánování (strategiemi, taktikami a opatřeními -např. vazba tvorby produktů na jejich propagaci).

Marketingové přístupy lze aplikovat podle stejných principů jak v strategickýchplánech firem, tak i v regionálních plánovacích dokumentech. Základní rozdílmezi strategickým plánováním komerčních subjektů a územních celků spočíváv povaze cílů, které sledují subjekty tohoto plánování a jejich vztahuk produktům plánování. Zatímco v případě firem je zpravidla hlavnímcílem zisk, cílem regionálních plánů by měl být harmonický a dlouhodoběchápaný racionální vývoj území, který přináší prospěch nejenom podnikatelskésféře v daném území, ale i jeho ostatním uživatelům, zejména místním obyvatelům.Z hlediska obsahového zaměření je významnějším rozdílem mezi oběma typystrategických plánů vztah subjektů strategického plánování k jeho produktům.Iniciátorem a zadavatelem strategií územního rozvoje je obvykle místnínebo regionální samospráva (kraj, sdružení obcí), jejíž úkoly mají z hlediskarozvoje území komplexní povahu a logicky ji předurčují do této role. Narozdíl od podnikatelských subjektů je veřejná správa jenom omezeně producentema vlastníkem produktů, které jsou předmětem plánování (v oblasti cestovníhoruchu provozují veřejné instituce většinou pouze neziskové aktivity – správahistorických památek, muzeí, provoz infocenter atd.). Obsahové zaměřenía cíle strategického plánování regionů cestovního ruchu by z tohoto důvodumělo být spíše zaměřeno na vytváření rámců a podmínek pro rozvoj komunitya podnikatelských aktivit v daném území.
Rozdíly mezi vybranými aspekty firemního a územního strategického plánováníilustruje následující tabulka:
 

Veřejně-soukromé partnerství a destinační managament
Do procesu strategického plánování územního rozvoje by měli být zapojenireprezentanti nejenom veřejné sféry, ale také podnikatelé a zejména neziskovýsektor i občanské iniciativy. Při plánování rozvojových aktivit v oblasticestovního ruchu je spolupráce veřejného a soukromého sektoru obzvláštědůležitá. V ČR je spolupráce obou sektorů v cestovním ruchu spíše výjimkou.Naopak v řadě případů má tento vztah (komerčního a neziskového přístupu)spíše konkurenční povahu, což může být lakonicky vyjádřeno také jako „házeníklacků pod nohy“. Za nedostatečnou spoluprací veřejných institucí akomerční sférou v cestovním ruchu lze spatřovat zhruba tři důvody:

1. Spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem není v Evropě, na rozdílod USA, příliš „zakořeněná“ a legislativní prostředí ČR takové spolupráciani moc nenahrává.
2. Nízké povědomí o komplementaritě služeb cestovního ruchu a jejich těsnézávislosti na rozvojových podmínkách a image území, o přínosech synergickéhopůsobení obou sektorů.
3. Komerční sektor v cestovním ruchu tvoří většinou malé firmy nebo mikrofirmy,které plánují „z roku na rok“ (nebo spíše spekulují „ze dne na den“).

Z výše uvedených důvodů je třeba zdůraznit zejména nízké povědomí o komplementaritěslužeb a jejich vazeb k území, které má velmi často rysy určité krátkozrakosti,neboť nepočítají se zpětnými reakcemi systému dané destinace.Pokudnebudeme brát v úvahu cestovatele „dobrodruhy“, kteří se záměrně službámhromadného cestovního ruchu vyhýbají, pak spokojenost návštěvníka ovlivňujecelé spektrum služeb, které se navzájem doplňují a tvoří určitý komplex.V případě, že v této síti některá ze služeb funguje špatně nebo vůbec,pak to má pochopitelně dopady na další provozovatele služeb cestovníhoruchu a potažmo na socio-ekonomický rozvoj území.

Význam spolupráce mezi veřejným sektorem a soukromými firmami je dántím, že oba sektory provozují služby nebo umožňují aktivity, které jsouvýznamné pro návštěvníky i místní obyvatele ve svém komplexu, a nikolivjednotlivě. Nutnost zapojení veřejného sektoru do provozování služeb cestovníhoruchu je určena mimo jiné tím, že řada služeb je charakteristická nízkounávratností investic nebo je nezisková, nicméně tyto služby jsou pro řadunávštěvníků velmi důležité (provoz kulturně-historických atraktivit a muzeí,správa a provoz informačních systémů cestovního ruchu, propagace regionu,veřejná doprava atd.). Služby obou sektorů – veřejného i komerčního – nasobě víceméně závisí a tvoří jednu ze základních komponent image území,který je hlavní determinantou ovlivňující rozhodování potenciálních návštěvníkůpři výběru destinace. Důležitým aspektem je též kolektivní vlastnictvívýznamných zdrojů rozvoje cestovního ruchu, což maří předpoklady pro fungováníSmithovy „neviditelné ruky“ trhu v oblasti cestovního ruchu.

Určitým katalyzátorem vzájemné spolupráce obou sektorů může být jejichspolečnáparticipace v destinačním managamentu, který může být definován jako systémřídících dovedností a činností používaných při koordinovaném plánovánía organizaci cestovního ruchuv určité destinaci.

Návod na to, jak rozehrát koncert soukromého a veřejného sektoru v oblastidestinačního managementu a komentář k dalším problematickým aspektům systematickéhoa koordinovaného postupu v řízení rozvoje cestovního ruchu, bude předmětemnavazujícího článku, který se pravděpodobně objeví v některém z budoucích čísel COT.